Salvarea sectorului farma de la faliment – proiect de lege exonerare plată

Blog

În ultimele luni, echipa noastră alături de domnul avocat Alexandru Nicolae din Baroul București s-a implicat zi de zi într-un demers colectiv mandatat de peste 700 de societăți ce activează în domeniul farmaceutic, toate acestea fiind puternic impactate de un haos creat, acceptat și pretins relevat de instituții ale statului. Haosul pe care îl vom descrie a impactat toate farmaciile, existând peste 8000 de unități la nivelul țării. Însă, cele mai afectate sunt farmaciile independente, care nu au susținerea financiară a unui lanț farmaceutic, al unui distribuitor principal, etc.

Empiric, industria farma este prezentată drept una extrem de profitabilă, însă publicului larg nu îi sunt scoase la iveală mecanismele de dirijare a resurselor financiare generate de această industrie și nici în ce constă lanțul de distribuție a unui medicament. În concret, interfața acestui lanț de distribuție – farmacia – beneficiază de un profit infim comparativ cu ceea ce percepția generală consideră că s-ar câștiga din această activitate. Nici la nivel european și nici în România, farmaciile nu își pot stabili adaosurile comerciale în mod discreționar, fiind drastic limitate de reglementările europene și naționale în acest sens.

În anul 2016, în urma controlului efectuat de către Curtea de Conturi la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, ale cărui rezultate au fost analizate prin Raportul de audit încheiat în urma misiunii de ”Audit financiar asupra contului anual de execuție a bugetului Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate pentru anul 2015 la Casa Națională de Asigurări de Sănătate”, a fost emisă Decizia Curții de Conturi nr. 8/2016 prin care s-a dispus, între altele, recalcularea de către fiecare casă județeană de asigurări de sănătate a prețurilor cu amănuntul maximale ale medicamentelor, în vederea cuantificării eventualului prejudiciu rezultat ca urmare a decontărilor realizate din FNUASS (Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate) peste marjele de preț stabilite de Ordinul Ministerului Sănătății nr. 75/2009 pentru aprobarea Normelor privind modul de calcul al prețurilor la medicamentele de uz uman. Decizia Curții de Conturi a României s-a bazat pe interpretarea cu caracter de noutate a OMS 75/2009, considerându-se că CNAS a decontat pentru medicamente cu prescripție medicală sume peste prețul rezultat din aplicarea adaosului comercial prevăzut în acest act normativ, apreciindu-se astfel că ar fi fost prejudiciat FNUASS, argumentul fiind reprezentat de faptul că farmaciile nu au inclus reducerile comerciale primite, pentru a diminua prețul de decontare.

La acel moment, în piața farmaceutică sau în presă, nu s-au resimțit ecouri ale acestei Decizii a Curții de Conturi, întrucât părea ca va urma și un litigiu care va temporiza punerea în aplicare a Deciziei, iar instituțiile cu putere de reglementare și gestionare a prețurilor medicamentelor și a decontărilor din fondul național, respectiv CNAS și Ministerul Sănătății, au girat permanent corectitudinea decontărilor realizate din FNUASS ca fiind în marje de preț stabilite legal. Mai mult, tot la acel moment, ulterior Deciziei Curții de Conturi, CNAS furniza un comunicat de presă care confirma faptul că se impuneau clarificări doar la nivel instituțional, între Ministerul Sănătăţii, CNAS şi Curtea de Conturi, ceea ce a determinat ca pe bună dreptate, furnizorii de medicamente să nu resimtă posibile efecte ale unei interpretări date de Curtea de Conturi Ordinului MS nr. 75/2009, în sensul că prin decontările primite de la casele de sănătate ar fi prejudiciat parte a bugetului statului.  

De altfel, în mod practic, farmacia individuală ori chiar farmacia de lanț nici nu putea obține decontări în alte limite decât cele acceptate de CNAS, pentru că acestea sunt operate prin programe informatice verificate și agreate de instituții ale statului, astfel că niciun furnizor de medicamente nu a putut anticipa că ar fi beneficiat de vreo decontare nejustificată a prețurilor medicamentelor sau că ar fi culpabil pentru o atare decontare. 

Pe parcursul ultimilor ani, ulterior Deciziei nr. 8/2016 a Curții de Conturi a României, s-a derulat litigiul reprezentat de contestarea Deciziei de către CNAS, unde au intervenit Ministerul Sănătății, câteva societăți și organisme profesionale ale farmaciștilor (ASOCIAŢIA DISTRIBUITORILOR ŞI RETAILERILOR FARMACEUTICI DIN ROMÂNIA, FEDERAŢIA PATRONATELOR FARMACEUTICE DIN ROMÂNIA, COLEGIUL FARMACIŞTILOR DIN ROMÂNIA, ASOCIAŢIA FARMACIILOR INDEPENDENTE „ETHICA”, APOTHEKE LOTUS S.R.L., LIBRO PHARMA S.R.L., ALFA PHARM S.R.L., MEDICA FARM S.R.L., EXQUISIT S.R.L., FARMA MYOSYS S.R.L., FARMACEUTICA ARCATIM S.A., REMEDIUM FARM S.R.L., DERYYFARM 200 S.R.L., SANTAL PHARM S.R.L, POPINA PRODIMPEX S.R.L., ASLA FARM S.R.L., CRISTI GRUP S.R.L., IRIS FARM S.R.L., FARMACIA VÂŢĂ S.R.L., FARMACIA JASMINUM S.R.L., BIOFARM FARMEC S.R.L., TIMOL-EUROFARM S.R.L., ADONIS FARM S.R.L.( FARMACIA DALIVEST), ARGEFARM S.R.L., LARIFARM S.R.L., QUINTA ESSENTIA FARMACIE S.R.L, JASMINE-PHARM S.R.L., MIRAFARM S.R.L., CRESCENS S.R.L., MINISTERUL SĂNĂTĂŢII). În ciuda anvergurii apărării CNAS susținute de terți, prin Sentința civilă nr. 2174/08.06.2017 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal pronunțată în dosar nr. 7244/2/2016*, acțiunea CNAS a fost respinsă ca nefondată, soluție confirmată de ICCJ prin Decizia civilă nr. 2858/19.05.2022. 

Soluția pronunțată în recurs de ICCJ nu este redactată nici în prezent, însă imediat după pronunțarea Înaltei Curți, respectiv la data de 31.05.2022, CNAS a emis la nivel intern o metodologie de control cu impunerea unei machete cu efect de auto-control al farmaciilor, iar casele de sănătate au demarat controale operative la mii de entități farmaceutice, impuse practic de Curtea de Conturi în 2016, ținând seama de adresa emisă de CNAS în 31.05.2022 privind metodologia de control specifică acestui control, având ca tematică verificarea respectării de către furnizorii de medicamente cu și fără contribuție personală a dispozițiilor de reglementare privind stabilirea prețurilor de vânzare a medicamentelor care au fost raportate și decontate de C.A.S în perioada 2015 – data efectuării controlului. 

Conform contractelor individuale încheiate între furnizorii de medicamente și casele de sănătate, dar și potrivit Ordinului CNAS 1012/2013 pentru aprobarea Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, cei dintâi au obligația de a pune la dispoziția caselor toate documentele financiar-contabile privitoare la achiziția de medicamente și decontarea lor. Așadar, pe bună dreptate, impactul în piața farmaceutică a fost unul imens, generat de necesitatea de pregătire a sute de mii de înscrisuri de pe parcursul a 7 ani. Mai mult, așa cum este vizibil, multe din societățile ce au deținut farmacii și-au înstrăinat fondurile de comerț sau au intrat în faliment, astfel că cei care desfășurau încă activitate sub forma celei din 2015 își puneau fondat semne de întrebare cum se va asigura un tratament echitabil față de cei care erau verificabili și în prezent în comparație cu cei ale căror documente nu mai putea fi verificate, din diverse motive, ori cu cei care au deținut farmacii intrate în faliment. Mai mult, se punea întrebarea cum se va putea asigura un calcul și o verificare echitabilă a pretinselor prejudicii cât timp se cunoaște că unele farmacii nu au avut reducerile comerciale vizibile pe factură ori au existat reduceri sub forma rabatului natural.

Era și este în continuare cert că CNAS și casele de sănătate se aflau în poziția în care nu puteau refuza legal stabilirea prejudiciilor pretinse de Curtea de Conturi în anul 2016, date fiind dispozițiile art. 64 Legea 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, iar furnizorii de medicamente s-au văzut în ipostaza în care nici nu puteau refuza controalele, întrucât ar fi riscat sancțiuni severe cu impact asupra posibilității de a mai comercializa medicamente decontate de stat și de a mai rămâne într-o relație contractuală cu casele de sănătate, dar nici nu se aflau încă într-o procedură în care ar putea invoca apărări proprii, inclusiv prescripții vădite.  

Mai mult, frustrarea colectivă în piața farmaceutică a fost dată de faptul că ulterior datei pronunțării soluției Înaltei Curți de Casație și Justiție, nicio instituție ori autoritate publică nu a părut să fie preocupată de impactul pe care l-a generat Decizia Curții de Conturi nr. 8/2016, de necesitatea efectuării a mii de controale de către structurile de control din cadrul caselor de sănătate, ori de necesitatea angrenării de resurse umane de către privați într-un termen scurt în care li s-a pretins reprezentanților farmaciilor din România să procedeze la sintetizarea informațiilor din cel puțin sute de mii de documente financiar-contabile. În mod legitim s-a așteptat ca Statul, prin instituțiile sale să intervină prin mecanisme constituționale, în condițiile în care furnizorii de medicamente au funcționat unitar de maniera criticată de Curtea de Conturi, fără nicio atenționare din partea Ministerului Sănătății ori a CNAS, nefiind așadar vorba despre cazuri izolate în care s-ar fi aplicat greșit OMS 75/2009. De altfel, chiar Curtea de Apel București a și statuat în Sentința civilă nr. 2174/08.06.2017: ”Curtea apreciază că reclamanta (CNAS) nu poate fi exonerată de măsura de la pct. II 4 din Decizia nr. 8/15.07.2016 emisă de pârâtă (Curtea de Conturi), existând o răspundere atât a reclamantei, cât și a Ministerului Sănătății în producerea prejudiciului aferent”. Cu toate acestea, faptic, prejudiciul urma a fi recuperat și suportat strict de la farmacii. 

Apoi, se aștepta legitim o intervenție din partea instituțiilor Statului, în condițiile în care deși între furnizorii de medicamente și casele de sănătate există încheiate raporturi contractuale de natură civilă, totuși aceștia erau expuși la a li se solicita chiar să-și cuantifice singuri sumele decontate în ultimii 7 ani, peste ceea ce a considerat Curtea de Conturi a României că se impunea, cu toate că fiecare furnizor s-a supus și în trecut oricărui control al caselor de sănătate și niciodată nu i s-a atras atenția că ar fi primit sume din FNUASS fără drept. În plus, cei mai mulți deținători de farmacii, în special farmacii individuale, transmiteau în piață faptul că vor fi falimentați, neputând să-și permită acoperirea unor prejudicii neintenționate, la care Curtea de Conturi dorea să fie calculate suplimentar dobânzi și penalități legale. 

Totodată, în ciuda percepției publice asupra veniturilor potențiale ale farmaciilor, prin raportare la ceea ce a decis Curtea de Conturi și a confirmat ICCJ, entitățile farmaceutice s-au văzut în postura de a li se confisca de către Stat reduceri comerciale negociate individual cu distribuitorii, negocieri care au fost susținute de ani de colaborare între privați. Pentru a obține reduceri comerciale la achiziția de medicamente, fiecare reprezentant al unei farmacii cunoaște că i se impune achiziția unei cantități mai mari decât necesarul ori efectuarea de plăți pentru acea achiziție cu mult anterior momentului decontării prețului medicamentelor de către casele de sănătate. Este chiar o cutumă faptul că furnizorii de medicamente se angajează în credite pentru a acoperi deficitul financiar ce există până la un moment incontrolabil în care casele de sănătate decontează prețurile medicamentelor. Printre farmaciști, este o uzanță deja, ca la nivelul decontărilor ce trebuie să fie realizate de casele de sănătate, să existe luni de zile de întârziere, timp în care salariații și distribuitorii trebuie totuși plătiți. Așadar, este firesc ca revolta celui care a susținut sistemul de sănătate ani de zile, prin punerea la dispoziție a finanțelor proprii, a cunoștințelor dobândite, a expertizei acumulate, prin demersuri susținute de atragere a atenției asupra lipsei medicamentelor în anumite situații specifice, toate în favoarea pacientului, să fie una majoră, în condițiile în care i se neagă, prin interpretarea dată de Curtea de Conturi a României, orice câștig comercial derivat dintr-o relație comercială construită de el, individual și etapizat. 

Echipa noastră a fost solicitată de entitățile farmaceutice din România în cadrul cărora s-a născut o coeziune surprinzătoare chiar și pentru breasla farmaciștilor, pentru a formula amendamente față de Ordinul 1012/2013, iar ulterior pentru a furniza repere pentru a fi avute în vedere în cadrul controalelor efective, pentru a ataca metodologia adoptată la nivel intern de CNAS și pentru a solicita modificări ale actualului Ordin al Ministerului Sănătății ce reglementează aceleași aspecte ale prețurilor maximale precum OMS 75/2009. Astfel, în decursul ultimelor luni, am conlucrat zilnic la a furniza clienților noștri atât răspunsuri colective, cât și individuale, pe marginea abordării fiecărui control al caselor de sănătate, am identificat vicii ale procedurii urmate de CNAS în adoptarea acelei metodologii de control și am construit o abordare al cărui scop a fost acela de a temporiza momentul efectiv al stabilirii prejudiciului calculat pentru fiecare farmacie, cu speranța ca ultimul nostru demers să se bucure de succes. 

Inițial, așa cum am menționat anterior, am transmis către CNAS un memoriu cuprinzând observații aduse propunerilor de modificări ale Ordinului nr. 1012/2013 publicate de CNAS la finalul lunii iunie 2022. Principala problemă pe care acest proiect o conținea era în strânsă legătură cu acțiunile de control ce urmau, pentru că se permitea ca organele de control ale caselor de sănătate să realizeze doar o estimare a prejudiciului pretins creat de furnizorii de medicamente și nu numai, ceea ce permitea practic o nouă reevaluare și verificare, afectând previzibilitatea normei și expunând furnizorul de servicii medicale, medicamente, dispozitive medicale şi materiale sanitare la solicitări dublate de prezentare a documentelor justificative și implicit la controale repetate pe aceeași tematică. Este de înțeles și optica CNAS de la acel moment, care se vedea în postura de a gestiona mii de controale cu privire la sume decontate pe parcursul a 7 ani, ceea ce empiric vorbind lasă loc de erori umane, astfel că se dorea ca ulterior să existe cadru legal pentru a reveni cu același control, practic. Concomitent cu propunerile formulate de echipa noastră în reprezentarea celor peste 700 de entități farmaceutice, am solicitat și organizarea unei dezbateri publice, în condițiile în care era evident că subiectul acțiunilor de control viitoare suscita un interes major comparativ cu orice alt subiect pus în discuție de CNAS anterior. Ulterior, s-a organizat această dezbatere publică, unde am avut mandatul clienților noștri pentru a expune și în dialogul cu reprezentanții CNAS criticile aduse proiectului de modificare a Ordinului CNAS 1012/2013. Câștigul acestui demers s-a concretizat la finalul lunii august 2022, sintagma de estimare a prejudiciilor fiind abandonată de CNAS, iar controalele demarate până la acel moment urmau a fi supuse oricum dispozițiilor aplicabile din Ordin în vigoare la momentul demarării controlului. 

În continuare, am criticat, în reprezentarea entităților farmaceutice, faptul că acestora li se solicită să întocmească machete cu valență de auto-control, solicitare bazată pe o simplă adresă internă a CNAS din 31.05.2022, fără ca atare documente să fie stabilite de un act normativ sau în contractul individual încheiat de furnizorul de servicii medicale, medicamente, dispozitive medicale şi materiale sanitare. Tot la nivel colectiv, pentru că s-a înțeles că ceea ce a generat emiterea Deciziei nr. 8/2016 a Curții de Conturi este posibil să subziste din punct de vedere al interpretării și sub cupola aplicării Ordinului Ministerului Sănătății nr. 368/2017, am formulat propuneri transmise Ministerului Sănătății de modificare a acestui act normativ, în scopul adaptării cotelor de adaos permise în farmacii pentru medicamentele decontate, la realitățile pieței și la rolul pe care Statul Român trebuie să-l recunoască farmaciilor. 

De asemenea, tocmai pentru că am primit multe solicitări pe tema abordării efective a controalelor inițiate de casele de sănătate, pentru a putea oferi sprijin concret farmaciilor ce ne-au solicitat suportul, am elaborat un ghid relativ la fiecare aspect al controlului, de la verificarea înscrisurilor ce trebuie prezentate de echipa de control a casei de sănătate, până la procedurile de contestare a actelor emise de aceste organe. Suplimentar, am întocmit un draft utilizat la scară largă de farmacii pentru solicitare de lămuriri legale privind modalitatea în care li se solicita să întocmească machete cu sume din documentele lor contabile, privind tematica de control, dar și de prelungire a termenelor impuse pentru prezentarea documentelor. 

În finalul demersurilor începute în sprijinul farmaciilor, am conceput o propunere de proiect de act normativ care să cuprindă dispoziții de exonerare de la plată a pretinselor prejudicii create prin mecanismul reținut de Curtea de Conturi în 2016, cu explicații juridice și cu argumente impuse de piața farmaceutică, pe care l-am transmis în cadrul unui memoriu către organismele ce puteau să-și ofere concursul constituțional spre implementare, în calitate de mandatari ai entităților farmaceutice angrenate în acest demers colectiv. Acest demers l-am concretizat în luna septembrie 2022, iar ulterior, factorii decizionali de la nivelul Senatului României au găsit viabilă varianta în care exonerarea de la plată solicitată de noi să fie transpusă în ceea ce reprezenta Proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 14/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii. În cursul lunii octombrie 2022, proiectul a ajuns la Camera Deputaților, ce reprezenta camera decizională, iar ca urmare a amendamentelor noastre prin care am solicitat ca exonerarea să vizeze atât sume decontate în baza Ordinului Ministerului Sănătății nr. 75/2009, cât și a Ordinului Ministerului Sănătății nr. 368/2017, forma transmisă Președintelui României spre promulgare a conținut toate aspectele pe care le-am solicitat, respectiv atât exonerare de la plată pentru sumele decontate de CNAS în mod nelegal conform opticii Curții de Conturi a României, cât și aplicarea acestei exonerări pe întreaga perioadă cuprinsă între 2015-2022.

Finalmente, eforturile noastre și încrederea clienților noștri s-au concretizat într-un veritabil succes prin publicarea în Monitorul Oficial a Legii 308/2022 privind aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 14/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, ce cuprinde astfel toate aspectele solicitate. 

Ne încântă experiența depunerii unui efort susținut și de o asemenea anvergură, dar cu atât mai mult ne bucură fiecare contact avut cu reprezentanții farmaciilor și cei ai instituțiilor publice angrenate, fără care nici ideile noastre în a construi o tactică de succes nu s-ar fi născut și nici nu ar fi fost încununate de succesul pe care îl putem sărbători azi, cu toții.